Regering en parlement kunnen hun gezamenlijke rol als wetgever beter vervullen dan nu gebeurt. Maar daarvoor is versterking van de wet en van het wetgevingsproces noodzakelijk. Het is cruciaal dat de wetgever zelf de belangrijkste keuzen maakt. Het wetgevingsproces moet zo zijn ingericht dat het legitimiteit geeft aan de normen die de wetgever stelt. Dat stelt de Raad van State in zijn jaarverslag over 2018.
In dit jaarverslag laat de Raad van State zijn licht schijnen over de politiek-bestuurlijke omgeving waarin hij zijn taken uitoefent. Vertrouwen van burgers in de overheid is essentieel, stelt het hoogste adviesorgaan. Voor dat vertrouwen is nodig dat de wetgever zelf de koers bepaalt. Dat stelt eisen aan de inhoud van de wet én aan het wetgevingsproces. De wetgever heeft een zelfstandige rol in de afweging van het algemeen belang. Hij normeert het gedrag van overheid en burgers.
De overheid kiest er vaker voor om maatschappelijke groeperingen al in een vroeg stadium bij de totstandkoming van wetten en regels te betrekken. Ook sluit de overheid akkoorden die haar vervolgens verplichten om de gemaakte afspraken in wetten vast te leggen. Op die manier wordt maatschappelijk en politiek draagvlak aan de voorkant georganiseerd. Maar de wetgever geeft dan een deel van zijn eigen taak uit handen, aldus de raad, terwijl hij altijd de ruimte moet hebben om zelf belangen af te wegen ten opzichte van het algemeen belang.
Ook constateert de raad dat de wetgever het bestuur, de uitvoerende macht, steeds meer ruimte biedt voor oplossingen die aansluiten bij de praktijk van alledag. Maar normen die de wetgever zelf zou moeten invullen in de wet, worden in de wet dan heel open geformuleerd, zodat ze nauwelijks richting geven. De bevoegdheid om deze normen vast te stellen, wordt aan het bestuur overgedragen. Dat heeft weliswaar voordelen voor de slagkracht van de overheid, maar doet volgens de raad afbreuk aan de functie van wetgeving als rechtsstatelijke waarborg.
Oplossingen zijn niet makkelijk te geven, realiseert de raad zich. Toch doet hij een viertal handreikingen aan de wetgever voor een herwaardering van de functie van de wet en het wetgevingsproces:
- toets of wetgeving het algemeen belang daadwerkelijk dient;
- laat wetgeving nooit een automatisch sluitstuk zijn van onomkeerbare (politieke en maatschappelijke) processen;
- wees terughoudend met kaderwetten die het stellen van normen overlaten aan het bestuur en de rechter;
- wees terughoudend met experimentenwetgeving;
- zie het wetgevingsproces als essentiële borg dat normen en regels die samenleving en overheid inrichten en burgers binden, diepgaand en zorgvuldig worden afgewogen door regering en parlement gezamenlijk.