De relatie tussen de politiek en het ambtelijk apparaat is continu in beweging. Als er een nieuwe bewindspersoon aantreedt, krijg je als ambtenaar eigenlijk een nieuwe baan, weet oud-SG en voormalig WRR-lid Jan-Willem Holtslag uit ervaring. Volgens bestuurskundige Martijn van der Steen hebben ministers het ook niet makkelijk. ‘Zij wandelen in hun eentje een departement binnen en krijgen een enorm ambtenarenapparaat tegenover zich.’
In de acht jaar dat hij secretaris-generaal op het ministerie van BZK was, heeft Jan-Willem Holtslag heel wat ministers langs zien komen. Toen hij aantrad, in het najaar van 2000, was Klaas de Vries (PvdA) net begonnen. Vervolgens ving het tijdperk-Balkenende aan, met Johan Remkes (VVD) als minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In 2007 kwam Guusje ter Horst (PvdA) en in de tussentijd heeft het departement een aantal ministers voor Bestuurlijke Vernieuwing gehuisvest (Thom de Graaf en Alexander Pechtold van D66 en Atzo Nicolaï van de VVD). En dan hebben we ook nog de staatssecretarissen: Gijs de Vries (VVD), Rob Hessing (LPF) en Ank Bijleveld (CDA).
‘Als er een nieuwe bewindspersoon komt, krijg je als ambtenaar eigenlijk een nieuwe baan,’ zegt Holtslag. ‘Dat geldt niet alleen voor de top, maar van hoog tot laag. Hoe wil de minister zijn werk doen en wat heeft hij daarvoor nodig? Dat zijn zaken waarop het ambtelijk apparaat zich elke keer weer moet aanpassen. Dat is voor een ministerie een hels karwei.’ Nu de kabinetten elkaar de laatste jaren in rap tempo opvolgen, zitten bewindslieden relatief kort op een departement. ‘In die tijd willen ze wel allemaal dingen voor elkaar krijgen, dat geeft een enorme druk op het apparaat,’ aldus Holtslag. ‘Dat maakt de relatie tussen de politiek en de ambtenarij er niet eenvoudiger op.’
Codecaan Martijn van der Steen van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur bekijkt het van de andere kant. ‘Ministers wandelen in hun eentje een departement binnen en krijgen dan een enorm ambtenarenapparaat tegenover zich. Ik vraag me af of ze überhaupt in staat zijn te snappen waar iedereen mee bezig is.’ Neem minister Kamp van Economische Zaken, vervolgt Van der Steen. ‘Die heeft een omvangrijke portefeuille en dan komt zo’n gasdossier daar nog eens overheen. Dat slokt alle aandacht op. Zijn ambtenaren hebben al die dossiers wel onder controle, maar op een gegeven moment valt alles naar boven en dan heeft een bewindspersoon veel te weinig tijd.’ Van der Steen pleit daarom voor meer bewindspersonen, in plaats van steeds minder zoals nu de trend is.
Versnipperd
In het najaar van 2012 schreef Van der Steen samen met wetenschapper Paul ’t Hart een artikel over de veranderende politiek-ambtelijke verhoudingen, die ‘ooit overzichtelijk’ waren. ‘Het primaat lag bij de politiek en ambtenaren waren daar dienstbaar aan,’ licht Van der Steen toe. ‘Het systeem zat verticaal goed in elkaar, onder meer door de verzuiling. Het was duidelijk waar de politieke besluiten werden genomen.’ Inmiddels is dat systeem op zijn kop gezet, vervolgt hij. ‘De overheid is versnipperd geraakt en bestaat uit allemaal blokjes die er politiek toe doen. Er zijn semi-publieke instellingen en uitvoeringsorganisaties, die veel meer op afstand van de minister staan.’
Ook Holtslag constateert dat het op afstand zetten van allerlei overheidsorganisaties de positie van de minister ten opzichte van zijn ambtenaren heeft veranderd. ‘Buiten Den Haag, bij gemeenten maar ook bij andere organisaties, bestaat een zeer grote scepsis over de constante stroom aan regelgeving die op ze afkomt. Regelgeving die ook nog eens continu verandert, omdat er weer een ander kabinet zit. Gemeenten zien je als medewerker van de minister steeds aankomen met wetsvoorstellen, die later niet door blijken te gaan. Dit leidt tot wrijving tussen bewindspersoon en topambtenaar.’
Minister Ter Horst vroeg destijds iets heel eenvoudigs, herinnert Holtslag zich nog. ‘De rijksoverheid betaalde de rekeningen te laat, dat moest veranderen en het liefst volgende week al,’ aldus de oud-SG. ‘Inhoudelijk vond ik dat heel redelijk, maar praktisch gezien werkt dat zo niet. Ik kon niet even op een knop drukken om de betalingssystematiek te veranderen, daar moet een plan voor komen en dat duurt wel even. Als topambtenaar zit je dan tegenover een minister die de druk van de publieke opinie, en niet te vergeten de Tweede Kamer, voelt om zaken snel op te lossen. Dat kan best lastig zijn.’
Dat politici en ambtenaren het op persoonlijk vlak over het algemeen goed met elkaar kunnen vinden, zoals Roel Nieuwenkamp in zijn meest recente boek beweert, vindt Holtslag onzin. ‘De minister is je vriend niet, vrienden heb je ergens anders,’ zegt hij. ‘Het is een vak en je dient netjes en civiel met elkaar om te gaan, maar je houdt afstand.’ Holtslag is nog nooit bij een bewindspersoon thuis geweest. ‘Ik heb met geen van hen een vriendschappelijke band opgebouwd. Zelfs niet met Ruud Lubbers, voor wie ik op Algemene Zaken twaalf jaar heb gewerkt.’ Een ambtenaar moet kunnen zeggen dat iets niet deugt, vervolgt Holtslag. ‘Dat iets goedkoper kan of efficiënter omdat je dat hebt uitgezocht. Als dat tot spanningen leidt, dan is dat jammer.’
