De rechtsordening van internationale verhoudingen en het functioneren van democratie en rechtsstaat zijn in het geding. Reden om de schokbestendigheid van de eigen instituties en de samenleving waar mogelijk te versterken. Dat schrijft De Raad van State in zijn jaarverslag over 2016.
De grootste schokken in 2016 waren de niet verwachte uitkomst van democratische processen, zoals de Amerikaanse presidentsverkiezingen, het Brexit-referendum, het Oekraïne-referendum en de ondertekening van het CETA-verdrag in België. Uitkomsten die volgens de Raad van State wijzen op ‘onvrede met de bestaande politieke en institutionele ordening en internationale samenwerking en een hernieuwd vertrouwen in nationalisme en protectionisme. Die uitkomsten raken de fundamenten waarop de maatschappelijke ontwikkelingen en verworvenheden van de afgelopen driekwart eeuw berusten. Daarin worden nu breuklijnen zichtbaar. Drie daarvan baren in het bijzonder zorg: die tussen autonomie en samenwerking; tussen democratie en rechtsstaat en tussen directe en vertegenwoordigende democratie.’
Wederzijdse afhankelijkheid en samenwerking op kerntaken van de overheid zijn niet verenigbaar met eenzijdige nationale besluitvorming, aldus de raad. ‘De ‘Brexit’ en andere politieke ontwikkelingen in 2016 maken dat duidelijk. Die samenwerking zal dan de besluitvaardigheid en het doorzettingsvermogen moeten hebben om de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid waar te maken. Het beeld is misleidend dat die samenwerking overdracht en verlies van soevereiniteit inhoudt. Europese samenwerking is nodig, omdat lidstaten op bepaalde terreinen autonoom hun publieke taak niet meer naar behoren kunnen uitoefenen. Kiezen voor autonomie, eigenbelang, en grenzen sluiten is een anachronistisch model. Zonder Europese en internationale samenwerking is er weinig toekomst door het grensoverschrijdend karakter van de grote vraagstukken waarvoor de samenleving momenteel staat, zoals terrorisme, veiligheid, migratiestromen, klimaat en technologische ontwikkeling.’
Hinderlijk
In steeds meer landen staan rechtspraak en rechter onder druk, meent de raad. ‘De meerderheid die bij verkiezingen is verkregen, zouden een legitimatie bieden om recht en rechter terzijde te schuiven. Daarmee ontstaat een breuklijn tussen democratie en rechtsstaat. Beide vormen leken tot dusver onverbrekelijk verbonden in de democratische rechtsstaat als legitimatie van overheidshandelen, waarbij recht vooral continuïteit
legitimeert en democratische besluitvorming vooral verandering. Deze ontwikkeling ligt in het verlengde van een veranderende perceptie van staat en overheid, waarbij het resultaat en de prestaties steeds meer voorop komen te staan. Recht, ordening, instituties en bestendige procedures schuiven daarbij naar de achtergrond en worden al gauw als hinderlijk ervaren als zij gewenste resultaten in de weg staan. Dat schept een voedingsbodem voor de groeiende tegenstelling tussen democratische en juridische legitimatie. Ook in Nederland ligt bij de waardering van het functioneren van de overheid de nadruk steeds sterker op wat gepresteerd wordt en steeds minder op de maatschappelijke en rechtsorde die worden gewaarborgd. Er is vaak weinig begrip wanneer maatregelen die ‘iedereen wenst’ op juridische bezwaren stuiten. Of omgekeerd, wanneer beslissingen die uit het geldend recht voortvloeien, ingaan tegen de heersende mening. Maar wordt daaraan toegegeven, dan zullen uiteindelijk rechtsverhoudingen moeten wijken voor krachtsverhoudingen.’
De groeiende rol van referenda en andere vormen van directe besluitvorming door betrokkenen, ligt in het verlengde van de ontwikkeling hiervoor. ‘Daarmee tekent zich binnen het concept democratie een tweedeling af tussen enerzijds de traditionele vertegenwoordigende democratie en anderzijds nieuwe vormen van directe ‘volksdemocratie’. De Grondwet gaat uit van een concept waarbij vergadering van gekozen leden het volk als geheel vertegenwoordigt als ‘plaatsbekleder’ daarvan. In het spraakgebruik is het begrip ‘vertegenwoordiging’ echter van betekenis veranderd en meer begrepen als representant van (een deel van) de kiezers. Daarmee heeft de volksvertegenwoordiging nog slechts een van de bevolking afgeleid gezag. In die visie heten vormen van directe betrokkenheid dan ook al gauw democratischer te zijn. Te weinig wordt onderkend dat het om wezenlijk verschillende vormen van democratie gaat, alsof het om eenzelfde soort democratie gaat en men ze ook zonder bezwaar kan vermengen. Het ad-hoc-karakter van besluitvorming door referenda en incidentele burgerbetrokkenheid, zonder verantwoordelijkheid voor de gevolgen daarvan, verdraagt zich echter minder goed met de behoefte aan eenheid en continuïteit in overheidsbesluitvorming. Het verdraagt zich ook minder goed met het omvattende en overkoepelende karakter van de afweging van belangen die dit vergt. Daar was de vertegenwoordigende democratie voor ontworpen. Ondoordachte vermenging van beide vormen van democratie dreigt nu te leiden tot het geleidelijk disfunctioneren van de vertegenwoordigende organen.’
Schokbestendig
Zorg over het functioneren van de vertegenwoordigende democratie is begrijpelijk. Maar, waarschuwt de Raad van State, ‘die kan en mag er niet toe leiden dat vertegenwoordigende organen de besluitvorming over algemeen verbindende voorschriften overlaten aan andere gremia of aan de uitkomst van volksraadplegingen. Onderkend moet worden dat de democratische rechtsstaat berust op het concept van de vertegen- woordigende democratie. De schokken die in 2016 voelbaar werden, kunnen tot verschuivingen leiden in de naoorlogse ordening die alle materiële en immateriële verworvenheden raken die in de afgelopen driekwart eeuw daarop zijn ‘gebouwd’. Die schokken laten zich niet opvangen door de oorzaken weg te nemen, maar door de maatschappelijke weerbaarheid en veerkracht te versterken. Dat vergt versteviging van de Europese samenwerking en versterking van de schokbestendigheid van de eigen instituties en samenleving.’
Tof. Maar ik had eigenlijk gedacht dat hier (ook) over de invloed van data op de democratie zou gaan?
Om wat te noemen:
– Uit over ons verzamelde data worden allerhande scores samengesteld (sommige partijen hebben er wel 3000 per persoon, van je fysieke ‘fragiliteits index’ tot je ‘goedgelovingheids factor’). Die scores beïnvloeden onze kansen in het leven, en daar gaan mensen op anticiperen door hun gedrag aan te passen: ze worden braver. Vrijheid van meningsuiting is alleen wat waard als mensen ook iets durven zeggen, en niet denken ‘oei, maar dan gaat m’n score omlaag en krijg ik nooit meer die baan’. Dit soort chilling effects kunnen op de lange termijn leiden tot ‘social cooling’; een conformistische, risico-averse cultuur.
– Als het ooit nodig wordt om verzet te leveren tegen de overheid, dan wordt dat heel lastig, want iedereen is in kaart gebracht, en is overal te volgen. Van je DNA dat Minister Schipper via ziekenhuizen wil achterhalen, tot de slimme stad waar je gezicht overal wordt herkend.
– Om dan terug te komen op de rechtspraak die onder druk staat: juist ook daar is veel te zeggen over technologie. Steeds vaker wordt de rechtspraak ondersteund door algoritmes die bijvoorbeeld de kans op recidive helpen berekenen. Die algoritmes zijn niet neutraal. Daarboven zit de grotere trend dat steeds meer keuzes en oordelen uit de rechterlijke en bestuurlijke macht zich naar het digitale domein verplaatsen, en daar de vorm van ‘slimme’, idealiter preventief werkende algoritmes krijgen. Bijvoorbeeld bij ‘predictive policing. Daar zit een democratisch tekort: waar het wetboek inzichtelijk is, zijn deze algoritmes dat niet. Als je dan het slachtoffer wordt van ‘data discriminatie’ wordt en verhaal gaat halen, dan moet je vervolgens ook nog eens worstelen tegen de breed levende misvatting dat algoritmes ‘neutraal zijn’, en de data ‘objectief’. Oh ironie: na 300 jaar verlichting staat data TE hoog op een voetstuk.
– En om dan nog in te gaan over de rol van de burger: filterbubbels, (het gevolg van) verlies van journalistieke inkomsten, aandacht die moet worden verdeeld over een zee van informatie, en het targetten van psychologische zwakke plekken in onze denkprocessen (van nudging tot het verregaand beïnvloeden van stemmers) zijn funest voor het idee van een geïnformeerde burger.
Onze instituten moeten razendsnel digitaal-kritisch worden, want anders blijven ze met dit soort 20e eeuwse analyses komen 🙁