Hoe ambtelijk leiders hoge druk kunnen overleven: koorddansen

Wat maakt dat ambtelijk leiders organisatieveranderingen kunnen implementeren in gemeentelijke organisaties met uitvoerende taken? Om een antwoord hierop te vinden heeft onderzoeker Ray Bodok het afgelopen jaar– als onderdeel van zijn executive MBA aan Nyenrode Business Universiteit – onderzoek gedaan. Het resultaat: het Koorddansmodel voor ambtelijk leiderschap in verandertrajecten.

Helaas zijn we goed bekend met de reeds bestaande problemen in de uitvoering: de toeslagenaffaire, de afwikkeling van aardbevingsschade in Groningen en de problemen met de opvang van asielzoekers zijn voorbeelden hiervan. Het gaat niet overal mis. Maar als het misgaat, gaat het gruwelijk mis en komen mensen vreselijk in de problemen. Door de hiervoor genoemde dossiers is er veel aandacht voor de uitvoeringsorganisaties van het rijk, maar ook de gemeentelijke uitvoering staat onder druk.

Zo melden de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en Divosa in 2022 dat de druk op de gemeenten dusdanig hoog is, dat de grens van uitvoerbaarheid is bereikt. Gemeenten staan voortdurend onder druk om zich aan te passen aan politieke schommelingen, demografische en socio-culturele veranderingen, technologische ontwikkelingen en nieuwe ambities.

Over nieuwe ambities gesproken…

Net als eerdere kabinetten, heeft ook het kabinet Schoof ambities die implicaties hebben voor de gemeentelijke uitvoering. ‘Een kabinet kan niets realiseren zonder samen te werken met de 342 gemeenten,’ zei burgemeester Van Zanen van de gemeente Den Haag enkele weken terug nog op het VNG Jaarcongres. Tegelijkertijd maakt men zich binnen de VNG zorgen over het ravijnjaar dat op de lokale overheden afstevent: in 2026 dreigt een financieel tekort van 3 miljard euro.

De implicaties voor de uitvoering worden hierdoor alleen maar complexer. Reken maar dat deze ambities tot veranderingen bij gemeenten zullen leiden. Nieuwe ambities brengen nieuwe uitdagingen.

Ambtelijk leiderschap heeft een sleutelrol

Leiderschap is cruciaal voor het realiseren van veranderingen: de leider kan een verandering maken of breken. 70 Procent van veranderingen faalt, dus aandacht voor leiderschap in veranderingen kan absoluut geen kwaad. Leiders ervaren in de gemeentelijke uitvoering druk door nieuwe taken, beperkingen in beleidsvrijheid, financiële beperkingen en ook een gebrek aan vertrouwen en hoge verwachtingen vanuit de politiek en de maatschappij.

Daarom geeft het onderzoek naar ambtelijk leiderschap in verandertrajecten deze leiders handelingsperspectieven om te kunnen overleven in deze uitdagende en dynamische context.

De onderzoeksmethodologie

Volgens de wetenschappelijke literatuur is leiderschap erg contextafhankelijk. Niet vreemd dat er ongeveer evenveel definities van leiderschap zijn, als onderzoeken over het onderwerp. In plaats van een bestaande theorie te projecteren op de praktijk, heb ik gekozen om een theorie te construeren in het veld waar het voor bedoeld is: de gemeentelijke uitvoering.

Voor het onderzoek heb ik gekeken naar hoe ambtelijke leiders met enige mate van eindverantwoordelijkheid in de context van de gemeentelijke uitvoering opereren. Hiervoor heb ik eerst 15 leiders van de gemeente Amsterdam geïnterviewd. De keuze voor deze gemeente is vooral gestoeld op het feit dat grote gemeenten meer te maken hebben met het samenvallen en de hoge intensiteit van maatschappelijke problemen. Vervolgens heeft een uitgebreide data-analyse geleid tot een concepttheorie, die daarna is getoetst aan wetenschappelijke literatuur over onder meer leiderschap en verandermanagement.

Het Koorddansmodel

De kern van het Koorddansmodel voor ambtelijk leiderschap in verandertrajecten is dat leiders in deze context van druk continu de balans moeten zoeken tussen drie hoofdrollen: bepalen, dienen en beschermen. De veranderlijke context van de gemeentelijke uitvoering vereist het continu balanceren tussen de drie hoofdrollen totdat de verandering is voltooid:

• De eerste hoofdrol: bepalen
  

  Dit betekent het bepalen en uitdragen van de koers, het bepalen van een meervoudige veranderstrategie, het bepalen van rollen en taken en het prioriteren op ambtelijk niveau. Prioriteren betekent niet alleen bepalen wat er wel of niet gebeurt, maar ook wat er nu of later gebeurt, wat intensiever of minder intensief moet en wat niet meer moet. Vooral dit laatste moeten leiders niet uit het oog verliezen.

• De tweede hoofdrol: dienen
  

  De context verlangt dat leiders zoveel mogelijk dienen. Leiders dienen de politiek door behoeftes op te halen, informatie over de uitvoering te delen, politieke ambities te vertalen naar ambtelijke plannen en afspraken te maken. Leiders dienen de maatschappij door wensen op te halen en signalen te adresseren, door bijvoorbeeld ruimte te hebben voor de menselijke maat. Leiders dienen medewerkers (inclusief andere leidinggevenden) door condities te creëren waarbinnen ze kunnen excelleren.

• De derde hoofdrol: beschermen.

  Zodra het dienen niet meer mogelijk is, moeten leiders de organisatie beschermen. Deze rol krijgt onterecht de minste aandacht in de praktijk en in de wetenschappelijke literatuur. Leiders beschermen door ruggengraat te tonen richting politiek, maatschappij en medewerkers. Ook beschermen ze door vrijmoedig te spreken over de weerbarstige uitvoeringspraktijk, duidelijke keuzes aan de politiek voor te leggen, politici en beleidsmakers met de praktijk te verbinden, de politiek-ambtelijke rolverdeling te verhelderen en politieke commitment te organiseren. Bij het beschermen hoort ook het lobbyen bij de EU, de rijksoverheid en provincies om eisen, ambities en knelpunten kenbaar te maken. Daarbij kunnen leiders ook concrete voorstellen aanrijken.

Ondersteunen

Bij het vervullen van de hoofdrollen moeten leiders zich steeds afvragen welke ondersteunende activiteiten nodig zijn: hoe moet ik de hoofdrollen ondersteunen met het relateren, het communiceren en het optimaliseren? Leiders relateren door te verbinden met personen, zich te verdiepen in personen en samen te werken met organisaties binnen en buiten de gemeente. Leiders communiceren door binnen en buiten de gemeente gesprekken te voeren en te informeren. Leiders optimaliseren door een leeromgeving te creëren, te reflecteren, de context te analyseren en te anticiperen op ontwikkelingen binnen en buiten de organisatie.

De ambtelijk leider als koorddanser

De aanbeveling is om het Koorddansmodel voor ambtelijk leiderschap in verandertrajecten als kader te gebruiken voor het leiden van veranderingen in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Het Koorddansmodel biedt concrete handelingsperspectieven voor het inrichten, managen en evalueren van organisatieveranderingen in de gemeentelijke uitvoering. Het biedt ook handelingsperspectieven voor het vormgeven, ontwikkelen en evalueren van leiderschap en voor het managen van druk. In andere soorten uitvoeringsorganisaties kan het Koorddansmodel als een checklist worden gebruikt.

Daarnaast heb ik ook een aantal specifieke aanbevelingen voor ambtelijk leiders in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk:

1. Wees goed op de hoogte van de kansen en bedreigingen van de juridische en beleidsmatige context. Gebruik die informatie om de context op alle niveaus te beïnvloeden ten faveure van de uitvoering.
2. Maak structurele afspraken voor uitwisseling tussen uitvoering en beleid.
3. Investeer in een goede, gelijkwaardige en professionele relatie met de politiek. Verdiep in elkaar, spreek vrijmoedig, toon ruggengraat en maak de politiek deelgenoot van de praktijk.
4. Straal koersvastheid uit richting de organisatie en omgeving, maar beschouw de koers in je hoofd als work in progress.
5. Maak geen gedetailleerde veranderplannen. De organisatie heeft ambtelijke ruimte nodig om de verandering te kunnen vormgeven.
6. Doe het niet alleen. Smeed interne en externe coalities om de verandering te kunnen realiseren.
7. Wees scherp op prioriteiten. Neem geen opdrachten aan waarvoor geen middelen beschikbaar zijn. Durf huidige activiteiten te herzien, maak keuzes en leg scherpe keuzes bij de politiek voor.
8. Communiceer vaak en divers. Neem de organisatie mee in het veranderverhaal en maak het concreet voor alle niveaus binnen de organisatie. Benut daarvoor vooral de ordening van de organisatie.
9. Toon ruggengraat. Durf te besluiten in onzekerheid. Communiceer grenzen duidelijk en effectief richting de politiek, de medewerkers en de maatschappij. Intervenieer in situaties waar medewerkers bewust of onbewust de organisatieverandering ondermijnen.
10. Neem ruimte voor persoonlijke reflectie. Check steeds of je het bepalen, het dienen en het beschermen voldoende balanceert.
11. Actualiseer regelmatig je gevoel voor de uitvoering. Opereer niet vanuit een papieren werkelijkheid.

Ambtelijke leiders kunnen veel betekenen voor een organisatie, maar kunnen ook falen door eigen toedoen of door de vele krachten die op hen inwerken. Leiders overleven in de context van de gemeentelijke uitvoering door te balanceren tussen de hoofdrollen bepalen, dienen en beschermen. Leiders zijn succesvol als ze keer op keer weten te overleven.

Ray Bodok is zelfstandig adviseur en manager. Hij houdt zich in het publieke domein met name  bezig met strategische en politiek-bestuurlijke vraagstukken voor de rijksoverheid, provincies en gemeenten en in het  buitenland. Voor meer informatie over het Koorddansmodel: Bodok, R.A.C. (2024). De ambtelijke koorddanser – Handelingsperspectieven voor ambtelijke leiders die verantwoordelijk zijn voor het veranderen van gemeentelijke organisaties met een uitvoerende taak. Breukelen: Nyenrode Business Universiteit.

Beeld Koorddanser Tim Stahmer on Flickr
Beeld Koorddansmodel Ray Bodok