Onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen, de druk van inwoners, eigen gemeentelijke prioriteiten en ook de Omgevingswet wordt de invloed van burgers op beleid en bestuur groter. Hoe deze invloed vorm te geven, is een uitdagende zoektocht voor individuele gemeenten. Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 heeft twee derde van alle coalities burgerparticipatie als prioritair beleidsterrein aangemerkt. Dat roept de vraag op: wat is er bereikt?
Om antwoord te krijgen op die vraag hebben Publiek Denken en de Stichting Burger & Overheid het afgelopen onderzoek gedaan naar de stand van zaken rondom burgerparticipatie in Nederlandse gemeenten. Ongeveer 20 procent van de gemeenten heeft hieraan meegedaan, via invulling van een vragenlijst met vooral open vragen. Bij vijf gemeenten zijn wij vervolgens op bezoek gegaan voor een nader gesprek met de belangrijkste betrokkenen, waaronder ook burgers.
Aan de hand van de vragen van de vragenlijst die aan gemeenten is voorgelegd, worden hierna de belangrijkste uitkomsten beschreven. Aan het eind vatten we een en ander samen met enkele overkoepelende conclusies.
Definitie
De eerste vraag ‘Wat verstaat uw gemeente onder burgerparticipatie?’ bleek uiteenlopende reacties op te leveren, maar toch ook enkele duidelijke hoofdlijnen. De meeste gemeenten gingen uit van: burgers c.q. organisaties meer betrekken bij beleid, besluitvorming en uitvoering. Soms ingeperkt tot met name leefomgevingsvraagstukken. Of in het verlengde hiervan: meer invloed geven aan burgers. Ook het onderscheid in burgerparticipatie (initiatief bij gemeente en ruimte voor burgers scheppen) en overheidsparticipatie (initiatief bij burgers en gemeente doet mee) wordt enkele malen genoemd. Andere gemeenten zien als aanleiding en ankerpunt zaken als: meer beleid ontwikkelen vanuit wijk-/dorpsgemeenschappen of het opvullen van het invloedshiaat van burgers in relatie tot reguliere belangenbehartiging van de georganiseerde usual suspects (grote ondernemers, verenigingen, de elite).
Het omdraaien van de traditionele gesloten top-downbeleidsstructuur naar een open bottom-upproces is daarbij een belangrijke factor. Het vroegtijdig en volwaardig (bijv. op het punt van de beschikbare informatie) betrekken van burgers bij beleidsontwikkeling, dus met een open agenda en zonder voorlopige oplossingsrichting/voorkeursvariant is hierbij essentieel. Veelvuldig werd ook melding gemaakt van beoogde doelen voorburgerparticipatie als: draagvlakontwikkeling, mogelijkheden van de burgerij (ideeën, kennis, uitvoering) mobiliseren en inzetten, vertrouwen herstellen tussen bevoegd gezag en de inwoners. Er wordt ruimschoots geëxperimenteerd met manieren om de traditionele wij-zijverhouding tussen bevoegd gezag en burgers te overbruggen.
Organisatie
Eenzelfde verscheidenheid kwamen we tegen bij de antwoorden op vraag 2: hoe is burgerparticipatie in uw gemeente georganiseerd? Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden in intern gemeentelijke activiteiten en de externe acties naar de samenleving toe. Om de samenspraak en samenwerking met burgers te ontwikkelen beginnen veel gemeenten met het eigen huiswerk: nota’s schrijven, bespreken, kaders stellen, middelen toedelen en besluitvorming, al dan niet met inspraak van burgers, waarna tot invulling van het instrumentarium wordt overgegaan. Hierbij kan gedacht worden aan ambtenaren en bestuurders verantwoordelijkheden en bevoegdheden geven, aanpak en faciliteiten ontwikkelen. Dan kan de stap ‘naar buiten’ volgen.
Naast deze traditionele benadering zijn er veel gemeenten die kiezen voor een korte-aanloop-en lange-sprongbenadering. Ruimte geven en dan in de praktijk lerend toewerken naar een lokaal format. Onder de noemer: gedurende de rit zet zich de lading, het blijft lokaal maatwerk en samenwerking ontwikkel je samen in de praktijk.
Een aantal gemeenten is creatief in haar benadering door bijvoorbeeld de inzet van dorpscontactfunctionarissen met mandaat, specialistische kennis van ambtenaren ter beschikking te stellen aan burgerinitiatieven, burgerbesluiten, inzet “frisdenkers”, participatiegids, burger-/inwonerspanels, burgerparticipatiecursussen voor ambtenaren, participatiefonds, project Buurt Bestuurt, vrije beslisruimte in eigen de wijk/dorp inclusief financiële middelen via een afgesloten dorpsburgerbegroting, en nog meer. De oorspronkelijke relatie burgers-overheid wordt voornamelijk gekenmerkt door afstand en een wij-zijhouding. Door deze te overbruggen ontstaat een gezamenlijke basis voor samenspel en samenwerking, met ook ruimte voor inhoudelijke wrijvingspunten. Dat moet je ook niet uit de weg gaan, want wrijving geeft glans en warmte.
Houding
De vragen over de houding van gemeente en burgers ten opzichte van burgerparticipatie laten een positief beeld zien. Wat niet vreemd is gelet op het feit dat ze gekozen hebben voor deelname aan het onderzoek. Waarbij moet worden vermeld dat ambtenaren moeten wennen aan de invloeden van buiten en burgers nog wel eens vastzitten in oude bureaucratische ervaringen.
Niet onvermeld mag blijven de discrepantie tussen de mening van gemeenten en die van burgers over de rol van inspraak. Gemeenten zijn over het algemeen positief hierover terwijl burgers het frequent en vrijblijvend ophalen van hun mening eerder als storend ervaren dan zinvol. Inspraak zonder invloed werkt blijkbaar contraproductief.
Succesvolle voorbeelden
Op de vraag naar succesvolle voorbeelden kwam een veelheid van projecten naar voren. Een deel hiervan kon onder de noemer: informatie en meningen van burgers ophalen geschaard worden. De diversiteit aan vormen is groot: dialoogtafels, enquêtes, panels, digitale platforms, ontmoetingsplekken en de ideeënbus zijn hier voorbeelden van. Andere succesverhalen gaan verder: samen plannen maken, meebeslissen en ook in de uitvoering burgers erbij betrekken of zelfs aan hen overlaten. Vervolgens is er een categorie concrete activiteiten, waaronder veiliger en levendiger maken van de directe woonomgeving, onderhoud en beheer van groen, inrichting van jongeren voorzieningen, tegengaan van geluid en verkeersoverlast, ontwikkeling van sportvoorzieningen, etcetera. Een andere groep voorbeelden betreft de invloed op planvorming en het meebeslissen. Hier gaat het onder andere over de vorm en inhoud van een nieuwe woonwijk, erfgoed en monumentenbeleid, de toekomstagenda, visie op verkeer en vervoer en het voorzieningenniveau.
Expliciet werd ook meerdere malen gewezen op activiteiten in het kader van de Omgevingswet. Als we kijken naar de burgerparticipatieladder dan is de onderste trede inspraak (het ophalen van meningen) ruim vertegenwoordigd. Het zijn echter de vervolgstappen ‘meedoen, mee beslissen en mee uitvoeren’ die het verschil maken. Opvallend hierbij is dat burgers hun inbreng soms erg verschillend invullen. Zo is de oriëntatie van de bijdrage in de verschillende dorpskernen in sommige gemeenten erg uiteenlopend per kern. Dit kan variëren van meedenken, samen ontwikkelen tot en met samen of zelfstandig uitvoeren. Sommigen zijn vooral denkers en anderen vooral doeners. De regel lijkt ook op te gaan dat hoe dichter bij huis en hoe concreter, hoe groter de animo is van burgers om mee te doen.
Invloed
Dan de vraag: welke invloed heeft burgerparticipatie op het gemeentelijk beleid? In veel gevallen wordt verwezen naar bovenstaande succesverhalen. Deze invloed feitelijk meten/onderzoeken is erg beperkt tot afwezig. Opmerkingen als: dit hangt van het onderwerp en project af; de goede voorbeelden worden te vaak overschaduwd door publiciteit rond missers; we doen erg ons best; we hebben gekozen voor de lijn “klooien en prutsen”; geven aan dat hier veelal geen sprake is van een duidelijk overzicht. Enkele respondenten wijzen expliciet op de betere plannen en processen door burgerparticipatie. In veel gevallen wordt de meningsvorming aan specifieke projecten verbonden, zicht op het grotere plaatje ontbreekt.
Op de vervolgvraag is men over het algemeen duidelijker: wat gaat goed en wat kan beter? Wat gaat goed: veelvuldig wordt door de respondenten gewezen op het feit dat dit proces onomkeerbaar is en dat het groeiend besef rond burgerparticipatie een goede zaak is.
Wat kan beter? In veel gevallen kan men de fase en aanpak waar de gemeente in zit goed herkennen want de ambitie is groter dan de situatie waarin men nu verkeert. De gemeenten die gekozen hebben voor de meer traditionele insteek van beleidsontwikkeling rond burgerparticipatie verwijzen sterk naar onvolkomenheden binnen het gemeentelijk apparaat. Dit zijn uiteenlopende zaken als: collegae meekrijgen, verspreiding over andere themavelden, budget, hoe krijg ik het college van B&W en de raad mee, wat ik beloof moet een collega waarmaken, scholing, mandaat, cultuur en werkwijze, etcetera. De meer pragmatisch ingestoken gemeenten wijzen op zaken als: welke themavelden zijn nog meer geschikt voor burgerparticipatieprocessen, hoe mobiliseer ik de burgers, waar liggen de grenzen (en die van mij?), hoe voorkom ik dat de raad achteraf buiten de eigen, eerder geformuleerde kaders moet beslissen, promotie en communicatie.
Opvallend is dat als verbeterpunt ook meerdere keren is gewezen op de “zachte kant” van samenwerking. De overgang van nee denken naar mee denken, de cultuur in de organisatie, hoe ga je met elkaar om?
Toekomst
Dan de vraag: wat is het toekomstbeeld van burgerparticipatie in uw gemeente? Lastig om concreet in te vullen, maar veruit de meerderheid van de gemeenten geeft aan dat men actief verder gaat op de ingeslagen weg en blijft zoeken naar verbeteringen. De wens om te versterken, verbreden en te intensiveren is groot. Een aantal geeft aan dat het wel een lastig zoekproces is. Treffend was de opmerking: we gaan burgerparticipatie toegankelijker, eenvoudiger en leuker maken. Waaruit blijkt dat het samenspel tussen burgers en gemeente nu nog sterk bepaald wordt door werkwijze, procedures en processen vanuit de gemeente. Burgerinvloeden worden dan daar ingepast en dat schuurt nog weleens. Idealiter zouden beide partners die routekaart eerst samen vast moeten stellen.
Achtergronden
Vervolgens de reactie op enkele gesloten vragen. Veel respondenten zijn gemeenten tussen de 10000 en 50000 inwoners, waarbij de randstad wat ondervertegenwoordigd is. Het aantal burgerparticipatie projecten is gemiddeld tot hoog en stijgend. De gemeenten waren over het algemeen tevreden over hun eigen inspanningen op het gbeid burgerparticipatie en vonden dat de burgers veelal wisselend/matig tevreden waren. Maar goed zicht hierop ontbreekt vaak.
De onderzoekers hebben aan het eind van de vragenlijst de volgende omschrijving voorgelegd aan de gemeenten: Samenwerking tussen burgers en overheid bij de ontwikkeling van overheidsbeleid, op basis van een open proces, waarbij burgers wezenlijke invloed kunnen uitoefenen, met als doel te komen tot beleid met draagvlak in de samenleving. Veruit het merendeel van de respondenten kunnen zich vinden in deze omschrijving.
Twee lijnen
Onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen, de druk van inwoners, eigen gemeentelijke prioriteiten en ook de Omgevingswet wordt de invloed van burgers op beleid en bestuur groter. Naar vorm en inhoud is het een uitdagende zoektocht voor individuele gemeenten. Ruwweg wordt langs twee lijnen invulling gegeven aan deze zoektocht.
- De traditionele en gebruikelijke planaanpak binnen gemeenten met veel intern overleg, processtappen en procedures resulterend in een beleidsstuk burgerparticipatie.
Deze aanpak heeft enkele stevige nadelen waaronder een eenzijdige invulling van een toekomstige relatie met de inwoners. Bovendien is het een langdurig proces met kans dat invoering uitblijft, te veel omgeven met randvoorwaarden die de praktijk niet omvatten. - Daarnaast is er de trial and error benadering waarbij al werkend in de praktijk leerervaring opgedaan wordt met het samenspel burgers–overheid. Aandachtspunt hierbij blijft de vertaalslag van de leermomenten naar volgende projecten en het beleidssysteem als geheel.Meer informatie, ervaring en kennisuitwisseling op het vlak van beleid en praktijk zijn wenselijk tussen gemeenten (ambtenaren, college en raad) onderling, maar ook met en tussen burgerparticipatiegroepen. Het is zinvol om de diverse ontwikkelpaden, instrumenten en effecten te vergelijken en te komen tot een toolkit met best practices over vorm, inhoud, proces en praktijk. Ons onderzoek vormt hier een eerste aanzet toe. Een open netwerk van lerende organisaties als spil in het ontwikkelproces lijkt ons ideaal. Daarnaast is het zinvol om lokaal spelregels voor burgerparticipatie te ontwikkelen (samen met burgers) die kunnen worden gebruikt bij de start van elk project. Het is bovendien van belang om ook te investeren aan de zijde van de burgers, zodat zij samenwerking met de gemeente zo gelijkwaardig mogelijk kunnen aanvangen.
Grondhouding
Wat is de belangrijkste hobbel die een gemeente moet nemen? Dat is niet zo lastig uit te leggen, het gaat om een juiste grondhouding. Een gemeente die zich blijft opstellen als een top-downbestuur kan moeilijk omgaan met burgerparticipatie, het blijft dan steken in inspraak organiseren als er eigenlijk al besloten is en dat levert vooral botsingen met burgers op. Een gemeente die een bottom-uphouding weet te vinden, zal makkelijker in staat zijn om het voor elkaar te krijgen. Ook dan gaat het niet vanzelf, maar is de kans groot dat het gaat lukken.
Het is belangrijk om te beseffen dat burgerparticipatie niet elke tegenstelling tussen burgers en overheid weet uit te wissen. Maar bij een goede aanpak zullen gemeente en burgers gezamenlijk constateren dat ze eruit hebben gehaald wat erin zat. Een open houding zonder verborgen agenda’s is daarvoor noodzakelijk, want niets frustreert samenwerking tussen burgers en gemeente meer dan dat burgers op het verkeerde been worden gezet en/of op gegeven moment worden afgetroefd.
Dan de misschien wel belangrijkste conclusie. Gemeenten die echt hun best doen voor burgerparticipatie, krijgen niet alleen meer vertrouwen van hun burgers, maar vooral ook betere resultaten waar de gehele gemeenschap van profiteert.
Inspanningen
Blijft ten slotte de vraag hoe het zit met de 80 procent gemeenten die niet heeft meegedaan aan het onderzoek. Dat weten we natuurlijk niet, maar het zou ons niet verbazen als zij gemiddeld wat minder ver zijn gekomen met burgerparticipatie dan de gemeenten die wel hebben meegedaan. Maar daar gaat het niet om. Want elke gemeente doet er goed aan om ook in de nieuwe periode 2022-2026 de nodige inspanningen te leveren op het gebied van burgerparticipatie.