Uitnodigend bestuur

Overheden worden steeds vaker uitgedaagd door ondernemende burgers die – al dan niet georganiseerd – initiatieven ontplooien. Een mooie ontwikkeling die past bij de trend dat mensen meer verantwoordelijkheid nemen voor hun eigen leefomgeving en als fijne bijkomstigheid heeft dat het geld kan schelen. Toch vinden veel overheden het lastig om vorm te geven aan het uitnodigend bestuur, dat noodzakelijk is om recht te doen aan die burgerinitiatieven. Ontwerpgerichte bestuurskunde kan een helpende hand reiken. ‘Dat gaat over zoeken naar oplossingen, niet over wat er achteraf gezien fout is gegaan.’

Aan het woord is Arwin van Buuren, bijzonder hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Inderdaad zie je een ontwikkeling dat steeds professioneler wordende groepen van burgers met tegenvoorstellen komen, zegt hij. ‘In onze samenleving gebeuren steeds meer zaken spontaan, zonder dat de overheid erbij komt kijken. Voor overheden komt dat vaak goed uit. Soms hebben ze burgers keihard nodig, zoals bij de energietransitie of in het sociaal domein. En soms zijn er bedrijfseconomische redenen waarom ze burgerinitiatieven stimuleren en omarmen. Wanneer burgers zich actiever met beleid en hun directe omgeving bemoeien is dat bovendien goed voor de sociale cohesie en/of de lokale democratie. Als laatste kan het goed zijn voor de kwaliteit van het resultaat. Wanneer burgers overheidstaken overnemen en daar hun eigen invulling aan geven, kun je andere publieke waarden realiseren dan wanneer de overheid die taken zelf uitvoert.’[blendlebutton]Overheden hebben meerdere instrumenten om gebruik te maken van het potentieel dat bij burgers aanwezig is. Van Buuren: ‘Bijvoorbeeld een omwisselbesluit zoals bij het programma Ruimte voor de rivier werd gehanteerd. Bij de realisatie van het programma deed de rijksoverheid een voorstel hoe een gewenste waterdaling in een bepaald gebied kan worden. De regio kon een alternatief bedenken en als dat hetzelfde effect had, kon het besluit om worden gewisseld. Een ander instrument is de Right to Challenge. Dat komt erop neer dat burgers de gelegenheid krijgen om te zeggen: ‘Ik denk dat ik het beter kan, ik neem het wel van je over.’

Zelf- en samenredzaamheid
Een van de gemeenten die actief met haar bewoners samenwerkt is Enschede. ‘Steeds meer Enschedese inwoners, ondernemers en partners ontwikkelen zelf of samen met anderen initiatieven,’ vertelt Debbie Brands, stadsdeelmanager Oost. ‘Als gemeente willen we dat faciliteren, stimuleren en ondersteunen. Daarbij hanteren we drie invalshoeken: de legitimiteit (wetten, regels, systemen), de markt (bedrijfsmatig) en de samenleving (leefwereld). ‘We hebben al deze benaderingen nodig, maar wel in een nieuwe verhouding en met de nadruk op het organiseren vanuit (de leefwereld van) mensen. De zelf -en samenredzaamheid staat voorop.’
Een concreet voorbeeld van burgerparticipatie in Enschede is het Nieuw Enschedees Welzijn. Het uitgangspunt bij dit initiatief is stap voor stap samen met inwoners en partners nieuw beleid te maken. ‘We hebben gekozen voor een participatieaanpak in vier stappen,’ vertelt Brands collega Yvon Noordman, senior adviseur maatschappelijke ontwikkeling. ‘Breed inventariseren, inspireren, verdiepen en commitment. In een tijdsbestek van een half jaar gingen we met circa 2000 inwoners, vakmensen, partners en raad in gesprek om input voor het nieuwe welzijnsbeleid op te halen.’
Een belangrijk onderdeel binnen Enschede, de Wet Maatschappelijke Ondersteuning en ook het nieuwe welzijnsbeleid is het door Van Buuren genoemde Right to Challenge. De gemeente stimuleert inwoners meer ruimte te pakken om publieke taken uit te voeren. Brands verduidelijkt: ‘Zo is er een initiatief van de dorpsraad Glanerbrug, genaamd Glanerbrug Werkt. Glanerbrug Werkt doet voor ons het groen onderhoud in delen van Glanerbrug met als doel mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt, afkomstig uit het dorp Glanerbrug, via vrijwilligerswerk werkervaring op te laten doen. En mogelijk door te laten stromen naar een betaalde baan.’ 

Flexibiliteit
Van Buuren is te spreken over initiatieven zoals die in Enschede. Maar hij constateert wel dat het soms lastig is voor overheden om ruimte te scheppen voor burgerinitiatieven. ‘Overheden zijn goed in de uitvoering van klassieke taken waarbij zij zelf aan het roer staan, maar worstelen met de vraag: hoe geven we vorm aan uitnodigend bestuur? Dat vergt nu eenmaal een ander handelingsrepertoire en andere instrumenten, regels en kaders. Je moet vaker doen ‘wat nodig is’, in plaats van ‘wat afgesproken is’. Bovendien: sommige taken kun je uitbesteden, maar de verantwoordelijkheid voor de uitvoering blijft. Wanneer burgers toch weer een stap terug doen, doe je als overheid automatisch een stap naar voren.’
Het gaat erom dat je ruimte geeft voor maatwerk en recht doet aan verschil, aldus Van Buuren. ‘Laatst hoorde ik een mooi voorbeeld. Een bewoonster meldde zich bij een gemeente met het idee om fitnessapparatuur bij haar in de buurt te plaatsen. Ze woonde in een achterstandswijk en wilde samen met haar allochtone buurvrouwen meer bewegen. Een goed plan, dat allerlei voordelen biedt: de buurtbewoonsters komen buiten, zijn actief bezig en er ontstaat sociale cohesie. Vervolgens kwam er een andere bewoonster uit een gegoede wijk die dat ook een leuk idee leek. Als gemeente moet je dan durven zeggen: die dames hebben dat soort voorzieningen niet nodig en kunnen het bovendien best zelf betalen.’

Zoekproces
De zogenoemde ontwerpgerichte bestuurskunde kan gemeenten volgens de hoogleraar helpen om flexibiliteit en uitnodigend bestuur vorm te geven. ‘De traditionele werkwijze van bestuurskundigen is om achteraf een project of initiatief te evalueren,’ zegt hij. ‘Dat is wetenschappelijk interessant maar je hebt er weinig aan, het is niet maatschappelijk relevant. Bij ontwerpgericht onderzoek begin je vooraan. Je bent direct bij een project betrokken. Het gaat om het zoekproces en om oplossingen. Niet om wat er achteraf gezien fout is gegaan.’
In Dordrecht brengt Van Buuren dat ontwerpgerichte onderzoek in de praktijk bij het Living Lab Ruimtelijke Adaptatie. Het doel: het voorkomen van de ‘pilot paradox’. Van Buuren: ‘Die paradox komt erop neer dat pilots vaak wel tot eenmalig succes leiden maar dat er van duurzame verandering geen sprake is.’ Door in het ontwerp en de werkwijze van het Living Lab in te zetten op zaken als representativiteit, verankering en leervermogen, wordt de kans op succes van het Lab vergroot.
Ondertussen heeft men in Enschede weinig moeite om initiatieven van burgers in de reguliere werkwijze te integreren. ‘Het is niet lastig, maar wel spannend soms. Je weet niet op voorhand wat er uit gaat komen. En het proces is niet tot in detail uit te stippelen.  Maar, vertelt Noordman, ‘wat me het meest is bijgebleven is de energie en flow bij inwoners en partners in de gesprekken. En dan bedoel ik niet dat het allemaal positief was wat op tafel kwam, maar vooral de openheid en bereidwilligheid van mensen.’ Dat speelt ook bij inwonersinitiatieven, vult Brands aan. ‘Dat zijn echt processen van samen op weg gaan en leren, en zoeken naar werkbare oplossingen. Het managen van de verwachtingen en duidelijkheid over het proces zijn belangrijke randvoorwaarden.’

LSA
Het LSA is de vereniging van actieve bewonersgroepen. Door kennisuitwisseling te bevorderen en nieuwe werkwijzen en methodieken te introduceren bevordert het LSA het functioneren van die groepen en werkt het aan de vernieuwing van de lokale democratie. ‘In totaal zijn zo’n tachtig initiatieven door het hele land bij ons aangesloten,’ vertelt directeur Thijs van Mierlo. ‘Maar jaarlijks krijgen we met zo’n duizend initiatieven te maken. Het LSA is een groot voorstander van zogenoemde buurtrechten: het recht om uit te dagen (Right to Challenge), het recht op maatschappelijk vastgoed en het recht op buurtplanning. ‘In de Nederlandse beleidstraditie passen deze rechten moeilijk,’ zegt Van Mierlo. ‘Ze gaan vrij ver. Toch zie je steeds vaker in Nederlandse wetgeving dat we een plek zoeken voor de mensen waar het over gaat. Zo is de Right to Challenge bijvoorbeeld opgenomen in de Wmo.’
Net als Van Buuren constateert Van Mierlo dat gemeenten het soms lastig vinden om burgerparticipatie te operationaliseren. Dan krijg je als repliek: rechten: daar horen ook plichten bij. Je merkt inderdaad dat ambtenaren vastlopen, doordat ze naar algemeen leidende principes blijven zoeken.’
De continuïteit van burgerinitiatieven is soms een probleem, geeft Van Mierlo toe. ‘In de pioniersfase domineren creatievelingen. Maar die gaan vaak te vroeg weg. Mensen die doorzetten en van de uitvoering zijn, zie je minder. Gemeenten moeten in staat zijn het initiatief weer naar zich terug te trekken, die flexibiliteit moet er zijn. Aan de andere kant, als een initiatief er wel in slaagt om zich te bewijzen, krijgt het vaak het verwijt dat het een institutie is geworden. Met de daarbij horende problemen.’[/blendlebutton]