De grote problemen van de eenentwintigste eeuw kunnen door individuele natiestaten in hun eentje niet worden opgelost. Met als gevolg dat Europese besluitvorming steeds vaker plaatsvindt in internationale, grensoverschrijdende netwerken. Dat die netwerken soms buiten het zicht van nationale bestuurders en parlementen opereren, kan vragen oproepen over de legitimiteit van die besluitvorming. Daarom moeten ambtenaren die in internationale gremia het Nederlands belang veel meer terugkoppeling geven aan de politiek en uitleggen wat de moeilijkheden en dilemma’s.
Aan het woord is Kutsal Yesilkagit, hoogleraar international governance aan de faculteit Governance and Gobal Affairs van de Universiteit Leiden. Hij doet onderzoek naar hoe politiek-bestuurlijke systemen functioneren, in het bijzonder in het perspectief van wat hij noemt: ‘de grenzeloze staat’. ‘Zoals gezegd stoppen de grote vraagstukken van de 21e eeuw niet bij de grenzen van de traditionele natiestaat,’ legt hij uit. ‘Om ze op te lossen is internationale samenwerking onontbeerlijk. Je ziet dan ook dat onderdelen van die natiestaat zich grensoverschrijdend hebben georganiseerd, in bestuurlijke netwerken tussen staten in.’
[blendlebutton]
Gedetailleerd
Het probleem van die bestuurlijke, grensoverschrijdende netwerken is dat ze buiten het zicht van nationale bestuurders en parlementen opereren. Dat gebeurt niet opzettelijk of met voorbedachten rade, maar is het gevolg van een verzelfstandiging van publieke taken die zich de afgelopen decennia in de natiestaten zelf heeft voorgedaan. Yesilkagit: ‘Sinds de jaren tachtig heeft daar een transformatie plaatsgevonden waarbij belangrijke overheidstaken zijn belegd bij zbo’s (zelfstandige bestuursorganen), zoals de Opta, ACM en NVWA. Die zbo’s zijn bekleed met openbaar gezag maar leggen slechts in beperkte mate verantwoording af aan de minister, terwijl ze ondertussen belangrijke beslissingen nemen die ingrijpen in het dagelijks leven van de burger en in de maatschappij. Vanwege de internationalisering van hun beleidsterreinen zijn deze zbo’s – vooral de toezichthouders – dwars door Europa verbanden met elkaar aangegaan. Logisch ook, want de grote vraagstukken van de eenentwintigste eeuw kunnen niet door individuele natiestaten alleen worden opgelost.’
Daar komt bij dat het werk van toezichthouders vaak heel gedetailleerd of technisch van aard is. Yesilkagit: ‘Ze houden zich bijvoorbeeld bezig het woordgebruik van financieel journalisten, het verschil in dienstverlening van banken aan klanten met meer of minder dan 50.000 euro vermogen of over de vraag wie er toegang heeft tot de gegevens van patiënten: iedere zorgverlener, BIG-geregistreerden of alleen medici met een actuele behandelrelatie met de patiënt.’ Niet alleen hebben nationale politici geen tijd om zich op dit detailniveau met dossiers bezig te houden, ook ontberen ze de kennis. Ambtenaren bij toezichthouders zijn hoogopgeleide specialisten, die elkaar meerdere keren per jaar ontmoeten en elkaar allemaal kennen. Ze lossen eventuele problemen gemakkelijker onderling op.’
Bang
Zo komen veel onderwerpen niet onder de aandacht van nationale politici. Yesilkagit: ‘Behalve bij steekproeven ter controle of wanneer belangengroepen of de media aan de bel trekken. Het is dan lastig om te achterhalen waar en hoe bepaalde besluiten zijn genomen en falen de klassieke controlemechanismen en traditionele verantwoordingsketen, die in de nationale staat zo goed hun werk doen. Op zichzelf is dat niks nieuws. Op nationaal niveau doet zich dezelfde situatie voor met zbo’s. Daar is alleen ‘internationaal’ bijgekomen.’
Is dat dan erg? ‘Het roept vragen op over representativiteit en legitimiteit’, zegt Yesilkagit. ‘En dat is misschien niet handig in een tijd dat steeds meer mensen bang lijken te zijn om zeggenschap te verliezen en internationale samenwerking zien als een aanval op hun soevereiniteit. In ieder geval is het goed om je te realiseren dat traditionele instrumenten van verantwoording in dit verband niet langer werken. Ze zijn 150 jaar oud, ontworpen voor de natiestaat en moeten worden vervangen door nieuwe institutionele vormen, die zich in de praktijk aan het ontwikkelen zijn en zijn toegespitst op netwerkgestructureerde organisatievormen’
Science en governance
‘Verder is van belang dat ambtenaren die in internationale gremia het Nederlands belang vertegenwoordigen veel meer terugkoppeling geven aan de politiek en uitleggen wat de moeilijkheden en dilemma’s zijn. Het vraagt ook om politiek leiderschap dat zich bewust is van de noodzaak van internationale samenwerking en een narratief dat we leven in een interdependente wereld. In gewoon Nederlands uitleggen wat er aan de hand is en niet Brussel overal de schuld van geven. Laten zien dat we juist adaptief en responsief genoeg zijn om de grote vraagstukken gezamenlijk het hoofd te bieden. Staten die de grote problemen van nu willen oplossen, kunnen dat niet alleen. Dat moet over de grenzen heen.’
Een en ander stelt ook eisen aan het onderwijs. Yesilkagit: ‘We moeten leren hoe we netwerkgestructureerde organisatievormen kunnen aansturen. Dat wil zeggen: onze studenten opleiden in termen van netwerkdenken. En ondertussen de verbinding zoeken met andere disciplines. Een duurzame samenleving, bijvoorbeeld, krijgen we alleen als we zowel de science alsook de governance van het klimaatvraagstuk gaan doorgronden.’
[/blendlebutton]